השימור בישראל: מעשה ותוכן

10 בינואר, 2019

אוקטובר 2018

נועה הייזלר רובין

תקציר

עד היום, נשענה מדיניות השימור בישראל על מקורותיה העות'מאניים והבריטיים – המקורות הראשונים לחקיקה בנושא שימור מורשת פיזית מקומית. מאז עברה מדיניות השימור הישראלית גלגולים שונים. הגישה החוקית לשימור נעה בין חוק העתיקות ובין וחוק התכנון והבניה; בנוסף, ישראל מחויבת לאמנת שימור בינלאומית, המציבה בפניה דרישות נוספות. עד היום, אין בישראל מדיניות סטטוטורית מקיפה לשימור, וברמה המוסדית נעשית העבודה הארכיאולוגית ברמות שונות, מקומיות וארציות. אי לכך, ישנם מספר גופים האמונים על השימור בישראל ובהם משרדים ממשלתיים, מוסדות מקצועיים וגופים וולונטאריים. מצב זה מעמיד מכשולים לא מעטים בפני האמונים על שימור המורשת הפיזית, כחוסר תיאום בין הגופים השונים, ענייני קניין ואכיפה, ובעיקר אי-מחויבות וגיבוי מקצועי.

להורדת הדוח המלא כקובץ PDF לחצו כאן

להורדת הדוח המלא כקובץ Word לחצו כאן

אך נראה כי המכשול המהותי ביותר הוא היעדר קריטריונים אחידים להערכת האתרים הראויים לשימור. בעוד שאמנוֹת אונסק"ו מציבות ערכים כוללניים, התואמים שיקולים אוניברסליים, הרי ששורשיו המהותיים של השימור בארץ נעוצים בתפיסת ארץ הקודש, שהגדרתה ל"עתיקה" לוקה בבעיות רבות. רשימות המבנים לשימור בישראל נוטות עקרונית לטובת המורשת הלאומית. שיח השימור הישראלי נוטה לעסוק בבירור באתרים יהודיים עתיקים מחד, ובאתרי התיישבות והנצחה ישראליים מאידך.

עקרונות השימור באוסטרליה וקנדה, מדינות המונות אוכלוסיה ילידית שנטמעה בחיי הלאום הנוכחיים, מוגדרים בהתאם לקהילות השונות במרחב. למעשה, הולך וגובר בעולם העיסוק במורשת בנויה (ארכיאולוגית ואחרת) המכבדת את מירב הקהילות והחברות החיות יחד.

חלקו הראשון של דו"ח זה יסקור את התכנון בארץ מבחינה חוקית, על מצבו הסטטוטורי ועל הגופים האמונים עליו, למן ההגדרה מה היא עתיקה ועד לאיומי הרפורמה בחוק התכנון והבניה. בחלקו השני של הדו"ח ייבחנו האתגרים העומדים בפני העוסקים בשימור בארץ כיום, תוך התייחסות לבעיות שמנה דו"ח מבקר המדינה משנת 2005; חלקו האחרון של הדו"ח יציג את הדילמה העכשווית ביחס לשימור למען אוכלוסיות שונות, תוך הדגמה על אופי השימור באוסטרליה, המלמד שיעור חשוב בהכרה במורשת מקומית.

בתאריך 21 בפברואר, 1884, פרסמו התורכים "חוק חפירות ארכיאולוגיות" שנועד להסדיר את נושא החפירות החל במחצית המאה ה-19 ברחבי האימפריה העות'מאנית.[1] הפרק הראשון בחוק התייחס באופן כללי למהות העתיקות, לבעלות הממשלתית עליהן ולאיסור הפגיעה בהן, לאיסור חפירה ללא קבלת רישיון ולרכישת שטחי חפירות, ולרישום הממצאים הנחשפים בחפירות. עתיקות תוארו שם כ"שרידים אותם השאירו אוכלוסיות קדומות של הארצות שהן כעת בשליטתה של האימפריה העות'מאנית" ובהן מטבעות, פסלים, כלי נשק וכלי עבודה, וכן גופות, מקדשים, ארמונות, מבצרים ואמות מים.[2] עיקר תרומתו של החוק התורכי, טוען הגיאוגרף יהושע בן אריה, הוא בהכרה בחשיבות השמירה על העתיקות והממצאים הארכיאולוגיים הנחשפים בחפירות, ובכך שהעתיקות הן נכס ואוצר של המדינה שבה הן נמצאו, ועל כן המדינה מחויבת לטפל בהן בקפידה ולשמרן.[3] יחד עם זאת, טוען בן אריה, החוק לקה בחסר בעיקר מפני שמועד יצירת העתיקה נוסח שם באופן כללי ביותר. חיסרון זה בלט מאוד בירושלים, אשר מבניה ההיסטוריים, מהם חלקים מהחומה המקיפה את העיר, החלו להינזק, והשלטונות לא דאגו לשימורם. בזכות כיבוש העיר בידי הבריטים בשנת 1917 והחלת חוקי השמירה והשימור שנקבעו שם מיד בראשית הממשל הצבאי הבריטי, ניצלו אותן עתיקות בעיר העתיקה וסביבותיה.[4]

יש לציין כי עוד קודם לכן, בחודש ינואר, 1900, עבר עותק רשמי של החוק העות'מאני לידי "הקרן הבריטית לחקירת ארץ ישראל" (Palestine Exploration Fund), שמעמדה של הארץ כמקום קדוש – ארץ התנ"ך והברית החדשה – היה קרוב ללבה. בשנת 1890 פעלה קרן זו להשגת פירמאן (צו מלכותי) אשר הורה על החפירה הארכיאולוגית הסטראטיגראפית הראשונה בארץ.[5] זמן קצר לאחר כניסתו של אלנבי לירושלים, נתכנסו אנשי הקרן בלונדון והחליטו לפנות לממשלה הבריטית בדרישה לייסד שירות עתיקות בארץ ישראל, אשר יבטיח את שמירת עתיקות הארץ וימנע פגיעה באתריה העתיקים. השירות ימנה שלוש פעולות עיקריות: הקמת בית ספר בריטי לארכיאולוגיה בירושלים, שישמש בסיס מרכזי ללימודה ולחקירתה של הארץ הקדושה; הקמת מחלקת עתיקות שתדאג רשמית לעתיקות ארץ ישראל; וחקיקת חוק העתיקות – חוק ממשלתי לשמירה על עתיקות הארץ.[6]צעדיםאלו התבצעו עד מהרה.

בימי השלטון הצבאי הבריטי בארץ, שלטון בן שלוש שנים כמעט, לא התקיימה כל פעילות ארכיאולוגית מסודרת, אך כבר בחודש דצמבר, 1918, הוציא הממשל הצבאי פקודת עתיקות להגנה על עתיקות וטיפול נאות בגילוי ממצאים ארכיאולוגיים.[7] הסמכות לשמירה על העתיקות בירושלים וסביבתה היתה אז "האגודה למען ירושלים – Pro Jerusalem Society", בראשותו של המושל הצבאי הראשון של העיר, רונלד סטורס (Storrs). זמן קצר לאחר מכן, בחודש פברואר, 1919, הזמין סטורס את הארכיאולוג ג'ון גרסטאנג (Garstang) לשמש כמנהל הראשון של בית הספר הבריטי לארכיאולוגיה בירושלים.

בחודש יוני באותה שנה התארח הנציב העליון המיועד, הרברט סמואל (Samuel), במושב השנתי של הקרן לחקר ארץ ישראל, שהתקיים בלונדון. סמואל דיבר על חשיבותן של ירושלים והארץ הקדושה בעיני העולם כולו, והבטיח להקים בירושלים מחלקת עתיקות ממשלתית, לשימורן ולימודן של עתיקות ארץ הקודש.[8] מחלקה זו נוסדה בתאריך ה-1 ביולי, 1920, מיד בראשית השלטון האזרחי בארץ. סמואל ביקש מגרסטאנג, מנהל בית הספר הבריטי לארכיאולוגיה, ליטול על עצמו גם את הקמתה וניהולה של מחלקת העתיקות הממשלתית. בה בעת נבחר סמואל לסגן נשיא בית הספר.[9] גרסטאנג, שהתעניין בעיקר בתקופת המקרא, ריכז את פעילות המחלקה בתחום זה עד לפרישתו בשנת 1926. ארנסט ריצ'מונד (Richmond) וּויליאם המילטון (Hamilton) ירשו את מקומו ועסקו בחקר תקופות מאוחרות יותר, ההלניסטית והרומית, וכן בתקופות הנוצריות והמוסלמיות.[10]

ב-31 באוקטובר, 1921, יזם גרסטאנג את חידושו של המוזיאון הארכיאולוגי בירושלים (במוזיאון הארכיאולוגי הישן היו ממצאים מחפירות שהתבצעו בארץ בשלהי התקופה העות'מאנית) בבניין של בית הספר הבריטי לארכיאולוגיה ומחלקת העתיקות הממשלתית. בשנת 1938 נפתח "המוזאון הארכיאולוגי בפלשתינה-א"י" בבניין חדש שקם בסיועה של תרומת ג'ון רוקפלר, מחוץ לפינה הצפון-מזרחית של חומות העיר העתיקה.[11]

חפירות אנשי הקרן הבריטית לחקר פלסטינה מתחת לקשת רובינסון

חלק 1

החוק

במנדט שקיבלה בריטניה מטעם חבר הלאומים לשליטה על ארץ ישראל, מחייב סעיף מס' 21 את בעל המנדט לחוקק חוק עתיקות בתוך שנה מיום פרסום המנדט. ב-15 באוקטובר, 1920, פורסם חוק העתיקות הממשלתי, אשר קבע את מעמדן של מחלקת העתיקות הממשלתית ושל המועצה הארכיאולוגית המייעצת לה. החוק העניק למחלקת העתיקות את הסמכות למתן אישורים למסחר בעתיקות ולחפירות ארכיאולוגיות, ואף הטיל על מחלקת העתיקות את הכנתה של רשימת האתרים ההיסטוריים (למעט מבנים דתיים) בארץ ישראל.

הפקודה הבריטית מתקופת הממשל הצבאי קובעת בפירוש כי שנת 1600 היא המועד המאוחר ביותר להיווצרה של עתיקה ארכיאולוגית. חוק העתיקות המנדטורי הבריטי (1920) דן במהות העתיקה ומגדיר אותה כנכס שנעשה בידי אדם לפני שנת 1700, וכן שרידים ביולוגיים או זואולוגיים מלפני שנת 600 לספירה. החוק אף הסמיך את מנהל מחלקת העתיקות להכריז גם על אוביקט מאוחר יותר כ"עתיקה ארכיאולוגית". החוק יצא לאור מחדש בשנת 1929 (פקודת העתיקות, 1929)[12], ויצא שוב, עם תיקונים אחדים, בשנת 1934 (פקודת העתיקות, חצרים, 1935).

הטיפול במסגרת המנדטורית בבניינים ואתרים מהמאות ה-19 וה-20 נמסר הלכה למעשה למוסדות תכנון – לרוב מקומיים – ללא התייחסות נפרדת לנושא השימור, אשר קופח לטובת שיקולי התכנון.[13] כך נוצרו סתירות שונות במדיניות הבריטית: בעוד שירושלים העתיקה, על מכלול שכבותיה ההיסטוריות, שומרה בתכניותיהם של ויליאם מקלין (McLean), צ'רלס רוברט אשבי (Ashbee) ופטריק גדס (Geddes) על פי התפיסה הבריטית הרואה בה עיר קודש תנ"כית או לפחות מסורתית[14], ועכו העתיקה שומרה בכללותה משיקולים מעט שונים,[15] נהרסו האתרים ההיסטוריים שמחוץ לחומות ובערים עתיקות אחרות, כטבריה ויפו.[16] השימור של המרקם העירוני המאוחר היה כפוף לשיקולים אחרים.

החוק הישראלי: עתיקות

מחלקת העתיקות המנדטורית, שמושבה נקבע במוזיאון רוקפלר, הוחלפה במחלקת העתיקות הישראלית, שפעלה בראשיתה במסגרת המינהל לעבודות ציבוריות ושירותים טכניים של משרד העבודה והבנייה (מע"צ). בחודש אוגוסט, 1955, עברה המחלקה למשרד החינוך והתרבות בתור אגף העתיקות והמוזיאונים. לאחר מלחמת ששת הימים בשנת 1967, שולבו המסמכים שהיו באגף העתיקות והמוזיאונים של מדינת ישראל במסמכיה של מחלקת העתיקות המנדטורית שבמוזיאון רוקפלר, אשר היו בסמכות ירדנית במשך 19 שנה. תפיסת העתיקות השתמרה והתבססה בחוק הישראלי על פי הנוסח המנדטורי. בשנת 1976 הציעה ממשלת ישראל לכנסת לחוקק חוק מודרני, אשר יגדיר את הטיפול בנושא. בראשית שנת 1978 התקבל בכנסת חוק העתיקות תשל"ח-1978, אשר קבע מסגרת משפטית לחשיפה, טיפול ושימור ממצאים ארכאולוגיים המתגלים בתחומי ישראל, ומחייב את רשויות המדינה לאכוף את הוראותיו. במסגרת חוק זה הוגדרה עתיקה כ"נכס, בין תלוש ובין מחובר, שנעשה בידי אדם לפני שנת 1700 לספירה הכללית, לרבות דבר שהוסף לו לאחר מכן והוא חלק בלתי נפרד ממנו", וכן כ"שרידים זואולוגיים ובוטניים מלפני שנת 1300 לספירה הכללית". כפי שכבר נאמר בחוק המנדטורי, עתיקה אף יכולה להיות נכס שנעשה בידי אדם החל בשנת 1700 לספירה הכללית, במידה והוא נחשב "בעל ערך היסטורי" והשר הכריז כי הוא עתיקה.[17]

חפירה ארכיאולוגית

ב-1 בספטמבר, 1989, אושר חוק רשות העתיקות תשמ"ט-1989,[18] המגדיר את תחומי פעולתה ואחריותה של רשות העתיקות, וב-1 באפריל, 1990, נוסדה רשמית רשות העתיקות, הכפופה למשרד החינוך (בהמשך היא עברה לסמכותו של משרד התרבות והספורט). בחוק נקבע הרכב מועצת הרשות, הכולל 16 חברים ובהם נציגי ממשלה, אקדמאים מן התחום, ראש מועצה אזורית ומנהל מוזיאון מקצועי. על פי החוק, על הרשות לטפל בכל ענייני העתיקות בישראל, לרבות עתיקות תת-ימיות, וזכותה לקיים כל פעולה הנחוצה למילוי תפקידיה בעתיקות ובאתרים, בכלל זה לחשוף ולחפור אתרים, לשמרם, לשחזרם ולפתחם, וכן לנהלם, לתחזקם ולהפעילם. הרשות אף אמונה על פיקוח על חפירות ארכיאולוגיות, קיום מחקרים ארכיאולוגיים וקידומם, ריכוז ורישום תיעוד מידע ארכיאולוגי, קיום קשרים מדעיים בינלאומיים בתחום הארכיאולוגיה ועידוד פעולות חינוך והסברה. בילקוט הפרסומים ישנם כיום כ-17,500 אתרים מוכרזים מתוך כ-23,500 אתרים ידועים. החוק מסתייג: ניהול, אחזקה והפעלה של אתר המצוי בתחום גן לאומי או שמורת טבע ושמירה עליו, ייעשו על ידי הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים, "בתיאום עם הרשות", אלא אם הוסכם אחרת.

הגנה על נכסים שאינם עתיקות

כמו בתקופת המנדט, עיקר ההגנה על נכסים שנוצרו לאחר שנת 1700 נתון בידי רשויות התכנון. במסגרת חוק התכנון והבניה תשכ"ה-1965.[19], ההכרזה על אתרים הראויים לשימור תיעשה ביוזמת ראש הרשות המקומית. בסעיף 61 לחוק, תחת "מטרות תכנית מתאר מקומית", נקבע כי בין היתר, יהיו מטרות התכנון "שמירה על כל בניין ודבר שיש להם חשיבות אדריכלית, היסטורית, ארכיאולוגית וכיוצא באלה". כמו כן, בסעיף 69, תחת "הוראות לתכניות מפורטות", נקבעה "שמירה על מקומות, מבנים ודברים אחרים שיש להם חשיבות לאומית, דתית, היסטורית, ארכיאולוגית, מדעית או אסתטית".

בפועל, לא ניתנה הגנה סטטוטורית לנכסים כאלה. בשנת 1984 פנתה ועדת החינוך של הכנסת אל החברה להגנת הטבע בבקשה להפוך לגורם הציבורי אשר יפעל לשימור המבנים והאתרים ההיסטוריים בארץ. כך נולדה המועצה לשימור, שלימים יצאה ממסגרת החברה להגנת הטבע והחלה לפעול באופן עצמאי תחת השם "המועצה לשימור אתרים".[20] מאז פעלה מועצה זו נמרצות לזיהוי אתרים הראויים לשימור ולעידוד ההגנה עליהם, אך כאמור, ללא כל מסגרת סטטוטורית.

במסגרת תיקון מס' 31 לחוק התכנון והבניה תשנ"א-1991, חוברה לחוק התוספת הרביעית: "תכנית לשימור אתרים" (סעיף 76 א').[21] תוספת זו ניסחה התייחסות מפורשת לאתר, שהוא "בנין או קבוצת בנינים או חלק מהם, לרבות סביבתם הקרובה, שלדעת מוסד תכנון הם בעלי חשיבות היסטורית, לאומית, אדריכלית או ארכיאולוגית". כך רשאית הרשות המקומית (או כל גוף ששר הפנים מינה לכך בדרך כלל או באופן מיוחד) לקבוע איסורים והגבלות באתר אשר כלול בתכנית או שייכלל בה בעתיד, על פעולות העלולות לפגוע במטרות השימור, ובכלל לקבוע הוראות בדבר השימושים המותרים באתר, לרבות תוספות בניה, וכן לקבוע כללים בדבר היחס בין הוראות אלה להוראות התכניות החלות באתר.

כמו כן, נקבע כי כל רשות מקומית תקים ועדה לשימור אתרים שתהא מורכבת מראש הרשות או יושב-ראש ועדת המשנה לתכנון ולבניה, שלושה חברים של מועצת הרשות שתבחר הרשות, עובד הרשות הבקי בענייני תכנון ובניה שמינה ראש הרשות, ומי שמצוי בנושא שימור מבנים ואתרי התיישבות, אשר ייקבע בידי מועצת הרשות, והוא יישמש כיועץ בלבד. לכל דיון בוועדה לשימור אתרים יוזמנו מהנדס הרשות המקומית ומתכנן המחוז שבתחומו פועלת הוועדה, או נציגיהם. במהלך שנתיים מיום הקמתה, אמורה ועדה זו להכין רשימת אתרים שראוי לשמרם בתחומה. על פי החוק, יפורטו ברשימה הטעמים לשימור האתר, כיצד ניתן לפתחו, פרטי בעליו ובעלי זכויות אחרים בו, ופרטים אחרים ככל שתמצא הוועדה לנכון. רשימה זו תשמש את הוועדה לשימור אתרים ואת מוסדות התכנון, אך היא רשאית לשנותה בכל עת.

הוועדה לשימור אתרים רשאית לקבוע כי לאתר המיועד לשימור נשקפת סכנה ממשית או שפעולת שימורו תפגע במטרת השימור, ובהתאם לזאת לדרוש מבעליו לבצע עבודות אחזקה באתר במשך זמן נתון, ולא –רשאית הרשות המקומית לבצע את העבודות החיוניות למניעת הריסתו של האתר, והבעלים יחויבו בהחזר ההוצאות האמורות; או לחלופין, לבטל אישורי בניה, להפקיע את האתר וכו'. כמו כן, רשאית הוועדה לשימור אתרים לייעץ לוועדה המחוזית, אם נתבקשה על ידה לעשות כן.

באמצעות התוספת הרביעית לחוק התכנון והבניה, מסביר עו"דגידי קורן, הצטרף נושא שימור האתרים לנושאים אחרים בני מעמד מיוחד בחוק התכנון והבניה (כמו קרקעות חקלאיות והסביבה החופית). לטענתו, יצרה התוספת שינוי משמעותי הן במישור התודעתי והן במישור המעשי – הסדרה נפרדת ומפורטת של נושא שימור האתרים והמבנים בהליכי התכנון והבניה – כך ששיקולי השימור יעלו מיד בשלבים הראשונים של הליכי התכנון והבניה, ויוקמו ועדות שימור ברשות המקומית ולהן סמכויות תכנוניות וביצועיות בנושא השימור.[22]

הגדרות סטטוטוריות נוספות לאתרים לשימור נדונות בפרק שעסק ב"אתרים לאומיים" ונוספו בשנת 1974 לחוק גנים לאומיים, שמורות טבע ואתרי הלאום, התשכ"ג-1963 )חוק שתוקן מאוחר יותר לחוק גנים לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה, התשנ"ח-1998).[23] פרק זה מתיר הכרזה על "מבנה או קבוצת מבנים או חלק מהם לרבות סביבתם הקרובה שהם בעלי חשיבות לאומית היסטורית בהתפתחות הישוב בארץ" כאתר לאומי, וכן הכרזה על אתרי הנצחה, כלומר אתרים "להנצחת לוחמי צבא-הגנה-לישראל ומערכות הבטחון, שנתנו נפשם על הבטחת קיומה של מדינת ישראל, להנצחת לוחמי מערכות ישראל שנפלו למען תקומת ישראל ולהנצחת חללי פגיעות איבה". בעקבות חוק זה, בין השנים 2000-1979 הכריזו שרי הפנים, מתוקף סמכותם, על 18 אתרים לאומיים, על מנת להבטיח שלא ינזקו ולדאוג לשימורם. בעקבות דו"ח מבקר המדינה משנת 2005, אשר הוקדש לבחינת שימור מבנים ואתרים ומצא, בין היתר, שלא נעשו הכרזות על פי אמות מידה ברורות,[24] הקים המשרד להגנת הסביבה בשנת 2011 ועדה לאתרים לאומיים במטרה "לגבש תנאי סף וקריטריונים מקצועיים ושקופים להכרזה עליהם", להציע רשימת אתרים לבחינה להכרזה כאתרים לאומיים, ולנסח המלצות כלליות בנושא תהליכי ההכרזה על אתרים לאומיים.[25] הוועדה התבססה על הגדרות "אתר לאומי" כפי שנקבעו בחוק הגנים הלאומיים משנת 1998, וכן על דיוני מורשת בעולם. חומר רקע חשוב לדיוני הוועדה היה אמנת המורשת העולמית של אונסק"ו (עליה חתמה ישראל בשנת 1999 – ראו להלן) ואמנות נוספות.

יתר על כן, במשך השנים יזמו מספר תכניות מתאר הכרזה גורפת על אתרים לשימור ועל הגנתם. היוזמה לתכנית מתאר ארצית לאתרי התיישבות (תמ"א 9), אשר ביקשה להטיל מגבלות על בניה ועל שימוש ב-206 אתרים ומבנים מראשית המאה ה-19 ועד קום המדינה, לא אושרה. לעומתה, תכנית מתאר ארצית 21 – תכנית לאתרי מלחמת העצמאות משנת 1980[26] ובה 119 אתרים שחשיבותם הלאומית הוכרה והם מיועדים לשימור, אושרה, אך על פי דו"ח מבקר המדינה משנת 2005, אף לא אחד מן האתרים הללו לא הוכרז על ידי שר הפנים כאתר לאומי. [27]

בשנת 2005 אושרה תמ"א 35 – תמ"א משולבת לבניה, לפיתוח ולשימור, ובה רשימת מכלולים עירוניים ומכלולים כפריים לשימור. גם תכנית זו מטילה את האחריות על האתרים על הוועדות המקומיות.[28]

עבודת שימור ושחזור בשער הבורסקאים 1997

הרפורמה בחוק התכנון והבניה

בשנת 2009 פתחה ממשלת ישראל במהלך נרחב לשינוי הליכי התכנון והבניה במדינת ישראל, במטרה לייעל ולשפר את ההליכים הקיימים. נדבך חשוב ברפורמה זו הוא הרחבת הסמכויות של הוועדות המקומיות לתכנון ולבניה, באמצעות מערך חדש ויעיל יותר של תכניות מתאר כוללניות ופרטניות. במסגרת זו, הציעה הרפורמה לבטל את ועדת השימור ולהעביר את סמכויותיה לוועדה המקומית ולמהנדס שלה.

לפי עו"ד גידי קורן, העברת כלל התכנון המפורט לסמכות הוועדות המקומיות ועידוד התמקצעותן והתייעלותן, עלולים להיות בעוכריו של השימור.[29] לטענתו, אותו מהלך מאיים לפגוע במעמדו העצמאי של התכנון, ממעיט בחשיבותו של נושא השימור כעניין עצמאי ועלול לבטל את הטיפול התכנוני הנפרד של ועדות השימור מול הוועדה המקומית לתכנון ובנייה. בה בעת, הרפורמה אינה מקדמת שילוב של אנשי מקצוע בקרב חברי הוועדה. גם בדיונים בבקשות להיתר, שיועברו על פי הרפורמה לידי "מכוני בקרה", אין דרישה לשלב מומחים.

לצד רפורמה גורפת זו, חל טיפול נקודתי בכל האתרים המזוהים עם מורשת ישראל. במסגרת פרוייקט תמ"ר – מתווה פעולה לשיקום והעצמת תשתיות המורשת הלאומית והעצמתן,[30] גובשה תכנית שמטרתה לשקם, לשדרג ולהעצים "נכסי מורשת" ולהבטיח את שימורם בדורות הבאים. לפרויקט מטרות נוספות בתחומי התרבות והחינוך, ובהן הרחבת היקפי הפעילות הכלכלית בתחומי התיירות והתעסוקה במתחמי השימור. הפרויקט, הנמצא באחריות משרד ראש הממשלה, מקודם על ידי ועדה בין-משרדית המורכבת מנציגי השלטון המקומי ומנציגי המשרד לאיכות הסביבה, ופועל על פי חוק התכנון והבניה וחוק הרשויות המקומיות. תכנית הפרויקט הראשונית הציעה לטפל ב-150 אתרי מורשת.[31]

אונסק"ו

השפעות בינלאומיות

מקור השפעה נוסף על מושגי השימור בארץ הוא אמנות והסכמים בינלאומיים המבטאים את התפיסות המקובלות בעולם ונוסחו בידי שני גופים מרכזיים: אונסק"ו (UNESCO), ארגון החינוך, המדע והתרבות של האו"ם, ו-ICOMOS, ארגון לא-ממשלתי בינלאומי, המייעץ לאונסק"ו בענייני שימור מונומנטים ואתרים היסטוריים. על פי ד"ר נילי שחורי וד"ר לאה שמיר-שנאן,[32] האמנות השונות מהוות בסיס להסכמה בינלאומית בכל הנוגע לעקרונות המנחים בשימורם, שחזורם, שיפוצם ושיקומם של מבנים ואתרים היסטוריים, וכל מדינה יוצקת לתוכן את דפוסי השימור הייחודיים לה.

בשנת 1999 חתמה ממשלת ישראל על האמנה הבינלאומית להגנה על מורשת עולמית תרבותית וטבעית (The Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage 1972).[33] מטרתה של אמנה זו היא הגנה על מורשות תרבות ומורשת טבעית, השרויות תחת איום מתמיד, וקביעת כללים אוניברסליים לדרכי הגנתן. האתרים או היצירות נמדדים על פי "ערך אוניברסלי יוצא מן הכלל" (Outstanding Universal Value), מנקודת מבט היסטורית, אסתטית, אתנולוגית או אוניברסלית, על פי קריטריונים קבועים וברורים.

בין היתר, ייחודה של אמנה זו נובע מהקביעה כי על כל מדינה להקים מנגנון מרכזי לשימור המורשת הבנויה, הטבעית והתרבותית. לטענת ד"ר שחורי וד"ר שמיר-שנאן, מתוך התפתחויות אלו עלתה גם מודעות האוכלוסייה לסביבתה הפיזית וחשיבותה של האוכלוסיה המקומית בהגדרת "זהות המקום", ולהמשכיותן בדורות הבאים.[34] מתוקף אותה אמנה, החל משנת 2001 נרשמו בישראל 16 אתרי מורשת בינלאומית, ובהם מבני "העיר הלבנה" בתל אביב, אתרים בהאיים בחיפה ובגליל, תלים מקראיים כגון מגידו, ועוד (העיר העתיקה של ירושלים נכללה ברשימת אתרי המורשת על פי המלצת ירדן).

כיום ניצבת על הפרק גישתHistoric Urban Landscape , שצמחה מתוך ההכרה בערכים הגלומים במרחב ההיסטורי ומן ההקשרים התרבותיים המגוונים של המרחב. על פי גישה זו, המורשת האורבנית היא משאב חיוני בקידום החיים באזורים עירוניים, הן בפיתוחם הכלכלי והן ככלי ליצירת לכידות חברתית בסביבה גלובלית משתנה.[35]

פעולות נוספות

יתר על כן, נרשמו בשנים האחרונות תגובות שונות למדיניות השימור החלקית בישראל. לא כולן נשאו פרי, אך הטביעו חותם.

בשנת 1990 נוסחה אמנה לשימור מבנים ואתרי התיישבות על ידי פעילי המועצה לשימור אתרי המורשת בישראל, ברוח אמנות אונסק"ו השונות (שטרם אומצו אז על ידי ממשלת ישראל), ובה הצעה לקריטריונים ראשוניים לזיהוי אתרים לשימור בארץ: אתר הנושא חותם של ראשוניות; אתר המהווה עדות לאירוע בעל חשיבות היסטורית; אתר הקשור בחייה או בפעילותה של אישיות או קבוצת אנשים, אשר השפיעה על הליכים תרבותיים והיסטוריים; מבנה או מכלול מבנים בעלי אפיון ארכיטקטוני המייחד תרבות וסגנון בניה; אתר המאפיין תרבות חיים והווי של תקופה; אתר בעל ערך נופי היסטורי; אתר בעל ייחוד בשיטות בניה ושימוש בחומרים, המהווה נדבך היסטורי בתרבות הבניה.

בשנת 2005 יזמה המועצה לשימור אתרים את הצעת חוק התכנון והבניה ("תיקון" פירושו שימור ושיקום) התשס"ה-2005, ולה מספר מטרות: לחזק את מעמדן ומקצועיותן של ועדות השימור באמצעות הכנסת גורמים מקצועיים ואובייקטיבים יותר לוועדות, ולהגדיל את משקלן של ועדות השימור במסגרת ההליך התכנוני; להבטיח את השלמת הכנתן של רשימות שימור בסיוע גורמים חיצוניים לוועדה; לקבוע מערך המחייב התייעצות עם גורמים מקצועיים בנושא שימור אתרים, מקום בו עוסקת תכנית במבנה ו/או במתחם לשימור; לעודד בעלי נכסים לשימור לבצע פעולות שימור, חיזוק ושחזור כנגד הטבות מס; לצמצם את הזכאות לפיצוי; ולבסוף, להגביר את האכיפה והענישה על פגיעות במבנים לשימור. הצעה זו לא התקבלה.[36]

בשנת 1988 החליטה מועצת מקרקעי ישראל להקים ועדת שימור במינהל מקרקעי ישראל, שבה יהיו חברים גם נציגי המועצה לשימור ונציגי הקרן הקיימת לישראל. על הוועדה הוטל לגבש את עמדת המינהל בנושא שימור מבנים ואתרי התיישבות ולהמליץ על דרכי פעולה בנושא.[37] הוועדה לא מילאה את התפקידים שיועדו לה.

הצלחה רבה יותר היתה למועצה לשימור אתרים בתגובתה להצעה לרפורמה בחוק התכנון והבניה. בין היתר, הצליחה המועצה לכלול את נושא השימור בהגדרה של "צרכי ציבור", כך שיזכה במעמד דומה לצרכי ציבור אחרים המוכרים בחוק; לדרוש את חיזוקה של התוספת הרביעית; לקבוע כי תכנית המתאר הארצית תכלול אתרים לשימור בעלי חשיבות ארצית; ולהביא לכך שתכנית מתאר מקומית פרטנית תכלול הוראות בדבר שימור אתרים. לבסוף, הצליחה המועצה לצמצם את זכאותם של נפגעים מתכניות שימור לפיצויים ולהתנות את קבלת הפיצויים בסיומן של עבודות השימור בנכס המוכרז כאתר לשימור.[38]

חלק 2

סוגיות ודילמות בפרקטיקה

סקירת מאמרי ביקורת שנכתבו לאורך השנים, ראיונות עם אנשי מקצוע וניתוח דו"ח מבקר המדינה שהוקדש למצב השימור בארץ בשנת 2005, מעלים מספר סוגיות עיקריות.

הגנת "עתיקות" מעוגנת בחוק

מיום הקמתה של המדינה, זוכה הארכיאולוגיה הישראלית להגנה באמצעות חוק העתיקות, החל על אתרים שהוקמו לפני שנת 1700. חוקים נקודתיים עוסקים בהגנה על אתרים מתקופות מאוחרות יותר, ובהם אתרי הנצחה ואתרי התיישבות (ראו לעיל). אך רוב האתרים בישראל אשר נוסדו אחרי שנת 1700, אינו מוגן על ידי כל הגדרה חוקית. בין אתרים אלה ניתן למצוא את המבנים העות'מאניים של עכו וירושלים, הבניה הציבורית העות'מאנית (ח'אנים וסבילים), מפעלי הבניה של דאהר אל-עומר בגליל, העדויות למסע נפוליאון בארץ ישראל, חומות טבריה מהתקופה העות'מאנית, ועוד. [39] בפועל, חוק העתיקות חל על אתרים אלו רק אם הם בנויים על גבי אתר שקדם לשנת 1700. למעשה, טוען הארכיאולוג גדעון אבני, מצב משפטי זה אינו מאפשר הגנה נאותה על אתרים שנמנים ללא ספק על המורשת התרבותית של מדינת ישראל ומונע טיפול במסגרת החוק במונומנטים עתיקים בעלי ערך תרבותי.[40]

לפיכך, שימורם של אתרים מעין אלו איננו מעוגן בחוק ונתון לשיקוליהם של שרי ממשלה, קובעי מדיניות ומיישמי החלטות. כך, למשל, בשנת 2005 מצא מבקר המדינה כי בשנת 1998 ובין השנים 2005-2001, החליטה ממשלת ישראל לשקם 50 אתרי התיישבות בעלות של כ- 75מיליון ₪, אך ההחלטות לא יושמו במלואן; עד סוף יוני 2005 הועברו לגופים המופקדים על השימור והשיקום רק כ-40% מן התקציב המובטח.[41] כמו כן, אין מידע בידי מינהל נכסי הדיור הממשלתי שבמשרד האוצר ובידי הרשויות המקומיות לגבי מבנים המיועדים לשימור בידי המדינה.

משטרת נהלל ההיסטורית

היעדר ראיה ממלכתית והפקדת הסמכות ברמה המקומית

בעיה ייחודית לרמה המקומית, מסבירות ד"ר שחורי וד"ר שמיר-שנאן, היא ניגוד עניינים מבני. העובדה כי הוועדות לשימור כפופות וממונות על ידי המועצות המקומיות יצרה סתירה פנימית, מצב אבסורדי שבו "נתנו לחתול לשמור על השמנת". היבט אחד קשור לעניינה של הרשות המקומית בפיתוח ובניה בתחום שיפוטה, עניין בעל משמעות כלכלית וחברתית ניכרת. כך מוטל צל כבד על האפשרות שתמונֶה ועדת שימור בעלת משקל נגד למדיניות הרשות המקומית.[42]

גם החובה לשלם פיצויים לבעלי זכויות הנפגעים מתכניות שימור (סעיף 197 לחוק), פיצוי שתשלומו יוצא מכיסה של אותה ועדה מקומית האמורה להכריע בעד השימור, פוגע בקבלת ההחלטות.[43] חוק התכנון והבניה מקנה לנפגעים זכות פיצוי רחבה, המוטלת על הוועדה המקומית. כך נוספה לעלותו של תהליך השימור עלות לא מבוטלת של פיצויי הנפגעים. עלויות אלו, טוענות החוקרות, גרמו לא אחת לרשויות המקומיות לוותר על שימור אתרים.[44] התיקון הרביעי אף הגן על הוועדות המקומיות בנקודה זו מעבר לחוק, בקבעו בסעיף 8 לתוספת, כי אם תיתבע הוועדה המקומית לשלם פיצויים מכוח סעיף 197 לחוק במקרים שבהם תערך תכנית שימור ותקבל תוקף, אותה ועדה רשאית ליזום תכנית לשינויה או לביטולה של תכנית השימור, על מנת למלט עצמה מנטל הפיצוי.

ניתן להוסיף לכך את העובדה כי בניגוד לקביעת התוספת הרביעית, נעדרים אנשי מקצוע מהרכב ועדות השימור. למעשה, מוטלת חובה לאייש את ועדות השימור באיש מקצוע אחד ויחיד, וגם הוא בדעה מייעצת בלבד. נוכחות אנשי מקצוע בוועדות השימור יכלה לאזן את ניגודי האינטרסים ולתת משקל כבד יותר לשיקולי שימור עניינים.

בכלל, טוענות ד"ר שחורי וד"ר שמיר-שנאן, הפן הכלכלי הוא אחת מנקודות התורפה המרכזיות בתהליך השימור. בהיות האתר המשומר מוצר מעורב, לא ברור מי משלם בעדו, מי נהנה ממנו ומתי, וקשה מאוד לקבוע את ערכו העתידי. יתר על כן, שימור עדיין נתפס כמותרות, כמעשה לא-הכרחי שכל ערכו אסתטי בלבד. מאחר שלא הכל רואים בשימור המורשת הבנויה מטרה חשובה בתהליכי תכנון המרחב, התוצאה היא הפעלת לחצים לפיתוח מואץ, אשר מתבטא בעיקר ברמה המקומית.[45]

עו"ד גידי קורן טוען שהדגשת מקומה ותפקידה של הרשות המקומית בכל הנוגע לשימור, מתעלמת כליל מן הצורך במדיניות שימור כללית ומהתייחסות עקרונית לסוגיות רבות חשיבות (כגון בניה לגובה במתחמים היסטוריים). לפיכך, אופיו של שימור האתרים והמבנים בישראל ימשיך להיות פועל יוצא של מערכת השיקולים המקומית.[46] גם שחורי ושמיר-שנאן סבורות כי הסטת הדיון מהמישור המקומי למישור המחוזי ואף הארצי, או מתן סמכות לגוף מקצועי ואובייקטיבי בתחום השימור, המנותק מאינטרסים מקומיים, יכולים לתרום לאיכות ההליכים במוסדות התכנון.[47] שיפור נוסף יכול להיעשות באמצעות מדיניות ברורה ותשתית סטטוטורית.

התוספת הרביעית לחוק התכנון והבניה מיושמת בדלות

קשיים אלו ואחרים גורמים לכך שהתוספת הרביעית – הכלי הסטטוטורי המרכזי בשימור אתרים (שאינם בגדר "עתיקות") – איננה מיושמת ברובה. בשנת 2005 מבקר המדינה בדק ומצא כי בניגוד לחוק, לא הוקמו ועדות שימור בכל הרשויות המקומיות; חלק מהוועדות שהוקמו לא היו פעילות והרכבן לא תאם את הוראות החוק. משרד הפנים, מצידו, לא פיקח על כך. 58 רשויות מקומיות בלבד הכינו רשימת אתרים המיועדים לשימור, ורק ב-18 מהן כללה הרשימה את כל הפירוט הנדרש בחוק. כמו כן, נמצא כי רק ב-50 רשויות מקומיות נקבעו אמות מידה להכנת הרשימה, וּועדת השימור אישרה את רשימות האתרים ב-35 רשויות מקומיות בלבד. הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה אישרה את הרשימות בעשר רשויות בלבד. באופן כללי, רשויות מעטות פועלות למימוש מקורות כספיים לצורך שימור מבנים ואתרים.[48]

כפי שמראה עו"ד קורן, התוספת אמנם קבעה כי על כל ועדה להכין רשימת אתרים לשימור במהלך שנתיים, אך לא קבעה מועד להקמת הוועדה עצמה. בנוסף, מוסד תכנון מקומי שרצה לשמר, יכול היה לעשות כן גם לפני התיקון לחוק; מנגד, מוסד תכנון מקומי שאינו חפץ בשימור, היה פטור מכך גם לאחר חקיקת התוספת. על אף ההוראה על הקמת ועדות השימור, לא הייתה חובה בחוק להתייעץ בהן, ולא ניתנו להן סמכויות אכיפה מיוחדות כלפי האתרים שנכללו ברשימת השימור; גם החוק המתוקן לא העניק די סמכויות על מנת למנוע גרימת נזקים לאתרים המיועדים לשימור, מה שפוגע כמובן ביכולת האכיפה.[49]

דו"ח מבקר המדינה בחן לעומק את הנעשה בתשע רשויות; בכולן נמצא כי פוטנציאל השימור גדול בהרבה ממימושו. על אף השינויים שנעשו ברשויות המקומיות מאז, ראוי לצטט מספר ממצאים. בירושלים ישנם למעלה מ-3000 אתרים בעלי חשיבות לאומית ובינלאומית הראויים לשימור (מלבד האתרים בעיר העתיקה). אך בהיעדר כרטסת מאושרת ומעוגנת בתכניות בניין עיר, מרבית האתרים המיועדים לשימור בעיר נותרו ללא הגנה סטטוטורית. בבאר שבע ישנם כ-110 אתרים מוכרזים לשימור וכ-300 אתרים הראויים לשימור, מרביתם נמצאים בשטח העיר העתיקה. אולם הזנחתם הממושכת של האתרים גרמה לנזקים שעלות תיקונם באתרים לאומיים כתחנת הרכבת הטורקית ובית אשל גבוהה מאוד, והיא זירזה הריסת אתרים אחרים. בחיפה בוצעו עבודות לשימור בפרויקטים שונים, אולם הזנחתם של מבנים כבית אמיל תומא ובית הנג'אדה, המיועדים לשימור, גרמה להם נזקים רבים. בכמה מבנים המיועדים לשימור בוצעו שינויים ונבנו תוספות בניה, ונגרם נזק למרקם הבניינים ולאופיים הייחודי.

ממצאים נוספים מרחבי הארץ מחזקים את החשש שישנו פער רב בין מספר האתרים הראויים לשימור לבין מספר האתרים המשומרים בפועל. על פי הערכותיהן של ועדת השימור והוועדה המקומית בעיריית פתח תקווה, ישנם כ-60 אתרים הראויים לשימור בעיר, אך רק שניים מהם שומרו. כ-86 מבנים ואתרים מיועדים לשימור בטבריה, אך העירייה לא טיפלה בהם, על אף שעוד בשנת 1988היא היתה שותפה להכנת תכנית אב לשימור לעיר. בשיתוף המועצה לשימור, החלה המועצה בכפר כמא לשחזר ולשמר אתר אחד כמרכז עולמי למורשת העדה הצ'רקסית, ולשמר את גרעין הכפר; אתרים אחרים נותרו נטושים והרוסים. במועצה האזורית הגליל התחתון ישנם כ-110 אתרים המיועדים לשימור, אך מעטים שומרו בפועל. בצפת ישנם כ-350 אתרים ומבנים היסטוריים, אך העירייה לא טיפלה במבנים ובאתרים ולא שימרה אותם, ולחלקם נגרם נזק בלתי הפיך. בעיר שפרעם ישנם אתרים היסטוריים שהבולט בהם הוא מצודת שפרעם, שם התבצעו שיפוצים חלקיים, אך היא נותרה שוממת ומוזנחת, קירותיה מטים לנפול והיא מסוכנת לציבור.[50]

טבריה בשנת 1940

האחריות על השימור מפוצלת בין גופים רבים וגורמת לניגוד אינטרסים

בדו"ח מבקר המדינה נרשמו כל המשרדים והרשויות שמופקדים על השימור בישראל.[51] ריבוי הגופים אינו מבטיח את איכותם ואף את כמותם של מפעלי השימור. אדרבא: ריבוי החוקים והגופים המעורבים בשימור מבנים ואתרים מקשה על הגורמים השונים את התיאום בעניין ואת ביצוע השימור, ועל אף ריבויים, הם אינם כוללים את כל התחומים הנוגעים לשימור.

המצב בשטח, טוען עו"ד קורן, הוא תולדה של התייחסות ספורדית לאמנות בינלאומיות, של חוקים ותקנות של משרדי ממשלה ורשויות שלטוניות, ושל ריבוי עמותות וגופים ציבוריים בעלי עניין בשימור. למעשה, מבחינות רבות נטעה ההחלטה להקים את המועצה לשימור אתרים את השורשים לקשיים שעימם מתמודדת המועצה עד היום, שכן הפניית הטיפול לגוף פרטי במהותו, היוותה גם התנערות מוחלטת מהצורך בטיפול ממלכתי בסוגיה. כך, למשל, נוצר מצב שבו הוועדה הישראלית למורשת העולמית, בה חברים נציגים ממשרדי ממשלה, מגופים ומרשויות ציבוריות וממוסדות אקדמיים והיא האחראית ליישום האמנה הבינלאומית, פועלת לקידום השימור מתוקף החתימה על האמנה, אך פעילותה נעשית בלא שהממשלה או השרים המופקדים על השימור קבעו והגדירו עקרונות לכך ובלי שנקבעו והוגדרו החובות וסמכויות הפעולה של כל אחד מהגופים שצוינו לעיל.[52] מבחינה עקרונית, את הקריטריונים האוניברסליים של האמנות הבינלאומיות יש להתאים להקשר המקומי; מבחינה מעשית, יש לעגן את תנאיה בחוק.

רשות העתיקות, טוען אדר' גיורא סולר, פועלת בתוך ניגוד אינטרסים פנימי, שכן מתוקף הגדרת תפקידה היא אחראית על זיהויים ותיעודם של אתרים המיועדים לשימור, על השימור בפועל, וגם על תכנון לעתיד (שהכנסה בצדו). כמו כן, רבים מאתרי הלאום בשמורות הטבע, שרשות הטבע והגנים אמונה על פי חוק על טיפוחם, הם אתרי עתיקות, ואלמלא שכנו בגן לאומי, היתה סמכותה של רשות העתיקות חלה עליהם; ואילו ברשות שמורות הטבע והגנים אין מועצה מקצועית לענייני שימור. מכיוון שגילוי עתיקות נעשה באמצעים ארכיאולוגיים, ומה שנועד לשימור והגנה יהא "עתיקה" בלבד, כל אלמנט מאוחר יותר באותה חפירה אובד בדרך.[53]

למעשה, טוען עו"ד קורן, חלק לא מבוטל של הבעיות קשור בעובדה ששימור המורשת בשנים האחרונות אינו מטופל בראיה ממלכתית, ושיבוצו בתחום התכנון והבניה הופך אותו לנושא מקומי. אי לכך, אין לנושא השימור בסיס סטטוטורי. במסגרת החוק המקורי, על מוסדות התכנון לתת את הדעת לא רק על פיתוחה הפיזי של המדינה, אלא גם על נושא שימורם ושמירתם של בניינים הראויים לכך.

אם כן, נושא השימור אינו עומד תמיד בפני עצמו והופך שולי. כך, למשל, הרפורמה המתוכננת בתכנון ובבניה, שעניינה המרכזי הוא ייעול התכנון, פוגעת ישירות בשיקולי השימור. כפי שניתן להיווכח על פי חוקי התכנון שנחקקו עם השנים, תפיסת השימור נתונה לשיקולי סדר יומה של הממשלה המכהנת ונקבעת על פי שיקוליה העתיים.

היעדר קריטריונים מקצועיים לשימור

לא מעט מחסומים עומדים בפני השימור במדינת ישראל. אך המחסור בקריטריונים ברורים לשימור הוא מחסום משמעותי שאינו מדובר מספיק, בעיקר ביחס לאתרים שנבנו אחרי 1700, שנת החתך השרירותית. מחסור זה גורם לכשל מתמשך בהתמודדות עם המורשת הבנויה של ארץ ישראל לדורותיה ולעיסוק מקרי באתרים נטולי הקשר. התוצאה המידית של היעדר מדיניות שימור ברורה, היא שאתרים רבים אובדים לעד. ואולם, לא פחות בעייתית היא העובדה, שהבחירה המכוונת באתרים לשימור בידי המוסמכים לכך, נעשית מנקודת מבט צרה ביותר, המשרתת פלג קטן מאוד של בעלי העניין באתרים בפרט ובמרחב בכלל.

השימור בירושלים מתבסס על כרטסת שימור שבהכנתה החלו כבר בתכנית האב של 1968.[54] בכרטסת נכללו תיאור האתר ו"ערכו התרבותי".[55] בשנת 2014 עודכנה הכרטסת. בתיאור תהליך ההערכה של האתרים צוין כי המטרה היא "יצירת מתכונת אחידה ודינמית בהערכה של אתרי שימור בעיר" ולאפשר "מיון אתרים לפי עקרונות מוסכמים ובינלאומיים", ואלו העקרונות: ערך שכונתי מרקמי, ערך חברתי קהילתי, ערך היסטורי, ערך נופי/נצפות, טבע וחי, אותנטיות ושלמות, ערך תרבות ורוח, ערך אסתטי וערך מדעי. אך פירושם של ערכים אוניברסליים ביחס להקשר המקומי היה בעייתי. האתרים והמתחמים הרשימה, שזוהו בעיר ההיסטורית וברחבי העיר ירושלים, נכללים בשכונות מגוונות, ובהן מקור ברוך, ארנונה ומקור חיים, וכן מע"ר מזרח, בית חנינא ושועפת, ואף גלעיני הכפרים הערביים במזרח העיר ובמערבה. יש להדגיש, עם זאת, כי כל משרדי האדריכלים שנבחרו לעבודת הסקר הגיעו ממערב העיר, וכי המודעה אשר פורסמה בעיתונות והזמינה את התושבים "לקחת חלק בפרויקט הכנת רשימת שימור למבנים לאתרים היסטוריים בעיר ירושלים" פורסמה, לפי דו"ח העבודה, בעברית בלבד. על פי השיטה החדשה, נרשמו בירושלים כ-4000 אתרים המיועדים לשימור (על פי דו"ח מבקר המדינה, אין הגנה חוקית על האתרים הרשומים בכרטסת, לא הישנה ולא המחודשת).[56]

בה בעת, מבנים לשימור מזוהים ונבחרים בשעת הכנתן של תכניות אב שכונתיות. ההחלטה על המבנים עצמם, טוען גיורא סולר, אינה נקבעת על פי קריטריונים ברורים והתוצאה היא לרוב שרירותית. לעתים עריכתן של רשימות האתרים לשימור נערכת בידי תושבי השכונה; לעתים מסומנים מבנים בולטים במפות היסטוריות משנים נבחרות.[57] מכאן, שכמות ואיכות המבנים לשימור משתנות משכונה לשכונה, שכן בשכונות אחדות הידע על מצאי המבנים דליל ביותר, ובכל מקרה, רמת המודעות של התושבים המקומיים ואופן השימוש שלהם במבנים היסטוריים משפיעים ישירות על הסקר עצמו.

בתל אביב נערכת בימים אלו תכנית שימור עירונית (2650ב). האתרים נבחרו על פי חמישה קריטריונים שנקבעו על ידי הרשויות: מיקום המבנה, איכותו האדריכלית, זהות האדריכל או המעצב, מצבו הפיזי וערכו ההיסטורי. כל סעיף קיבל ציון ערכי.[58] אך כפי שמסביר אדריכל השימור העירוני, ירמי הופמן, חל ניסיון להתאים לכל מתחם בעיר את הקריטריונים הרלוונטיים להקשרו התרבותי המקומי. למשל, חשיבותו ההיסטורית-הלאומית של מתחם נווה צדק גבוהה, אך שמות האדריכלים של הבתים המקוריים בשכונה אינם ידועים, וקריטריון זה אינו רלוונטי. הופמן מסביר כי כדי להימנע מתכתיבים של נרטיבים לאומיים ואחרים, ישנו ניסיון להתייחס לכל מבנה לפי ההקשר שבתוכו הוא נטוע. לעתים, זהותו של האדריכל נפסלת לשיקול (למשל, אדריכל שהזדהה עם ערכי התנועה הנאצית ופעל בשכונה טמפלרית), כדי לאפשר הערכה אובייקטיבית של תרומת המבנה להיסטוריה העירונית.

עדות להקשר התרבותי המשתנה ניתן למצוא בהסבר של הופמן על הזיהוי של מבני העיר הלבנה, שהוכרזו בשנת 2003 כאתר מורשת עולם. לטענתו, דרישת אונסק"ו היתה להגדיר אתר מורשת קוהרנטי ומרוכז, ועל כן התמקדה ההכרזה בתל אביב, כחלק מסיפור הקמת העיר החדשה. היום, אומר הופמן, ניתן לטעון שלא ניתן להבין את התפתחות העיר החדשה בלי הרקע של העיר העתיקה מדרום לה, ועל כן גבולות ההצהרה היו ודאי מורחבים.[59] כך או כך, אין ספק שגמישותם הרבה של הקריטריונים ואי ההלימה בין קריטריונים בינלאומיים לבין ערכי השימור המקומיים ראויים לדיון.

"בית האונייה" בעיר הלבנה, אדריכל שמעון חמדי-לוי

חלק 3

"עריצות הנרטיב" [60]

הבעייתיות של נרטיב השימור הישראלי

מלכתחילה, נוסחו חוקי התכנון במרחב הארץ-ישראלי מנקודת מבטם של הרואים בעתיקותיה ביטוי לארץ הקודש, ארץ התנ"ך. שנת החתך השרירותית שנבחרה על ידי השלטונות העות'מאניים אומצה על ידי הבריטים, שהתעניינו בראש ובראשונה בארכיאולוגיה המקומית. ההגדרות המקוריות של חוק העתיקות המנדטורי עסקו בחשיפתה של ארץ הקודש ושימור עתיקותיה הרלוונטיות. האינטרס של The Palestine Exploration Fund (PEF) הטביע חותם בשלושת המרכיבים העיקריים של השימור בארץ בעת ההיא – החוק, רשות העתיקות והמוזיאון.

מדינת ישראל אימצה את החוק הבריטי, שאיפשר לחזק את החיבור היהודי הקדום לארץ, ומנגד, לטשטש את חיבורם של אתרים אחרים מתקופות מאוחרות יותר. חוקי השימור המעטים שנוספו להגנת אתרים מאוחרים יותר, אף הם עוסקים במובהק בתולדותיה של ההתיישבות היהודית בארץ (אתרי התיישבות והנצחה). מסקירת ממצאי המבנים המיועדים לשימור בארץ, עולה כי הקריטריונים המובילים לשימורם הם מקומיים ביותר, מיוחסים לאותה זהות, ומייצגים נרטיב אחד של התיישבות ותקומה בארץ ישראל. גם השיח המצר על אובדנם של אתרים שאינם מוגנים בחוק פועל על פי אותם קריטריונים, ברובו המכריע; קורן מפרש את התעוררות השיח השימורי בשנת 1984 כ"הרס והזנחה של אתרי מורשת מתקופת ההתיישבות היהודית".[61] שיח זה שולט גם בדו"ח מבקר המדינה, וכתוצאה מפרקטיקה שימורית זו, נמנעת הערכה אובייקטיבית ונורמטיבית של אתרים הראויים לשימור, בשל קשריהם למורשות המקומיות הרבות ולקהילותיהן.

קריאות לשינוי בעולם

יחד עם זאת, נדמה כי בעיה זו אינה ייחודית לישראל. בשנים האחרונות מתרבים בעולם מחקרים הטוענים כי השיח השימורי הוא שיח מדיר, המבוסס על נרטיב סלקטיבי ומזוהה עם חלק מצומצם מן החברה במרחב. מחקרים חדשים עוסקים במורשת התרבותית של האוכלוסייה הילידית ובפערים בין הנצחת המורשת הבנויה של מירב האוכלוסיה לבין ההתעלמות ממורשות אחרות, חלקן של אוכלוסיות נרדפות.[62]

אתרי המורשת בקנדה מזוהים במובהק עם המורשת הלאומית. הם כוללים אתרים לאומיים, אשר נבחרו בידי שר הסביבה לאתרים בעלי משמעות היסטורית לאומית; אתרי מורשת הקשורים לרכבת; מגדלורים היסטוריים; ומבנים השייכים לממשל הפדראלי, בשל היותם בעלי ערך היסטורי או אדריכלי. תכניות מקבילות מסייעות לזהות אתרים הקשורים לאישים ("אנשים היסטוריים לאומיים") ואירועים ("אירועים היסטוריים לאומיים").[63] ההתייחסות היוצאת דופן לתרבות הילידית מופיעה ביחס לחפצים ולחומרים:

Among other materials, ivory, bone, horn, and antler have been used by indigenous peoples to craft objects from functional household items to intricate jewellery, carvings, and statues. With proper care these objects can be enjoyed for many years.[64]

העיסוק במורשת הבנויה במחוזות השונים עוקב אחר קווים מנחים אלו. באופן חריג, במחוז בריטיש קולומביה, נקבע כי "מקומות היסטוריים" חיוניים להבנת הזהות והאופי של הקהילות המקומיות ולתרומה לעתידן, וכי שימור המורשת עוסק בעברה של הקהילה לטובת ההווה שלה ולטובת דורותיה הבאים. בין היתרונות לזיהוי אתרים תרבותיים והיסטוריים, מצוין "חיזוק הקשר עם האוכלוסיה הילידית (First Nations)".[65]

גם הארגון הייעודי First People’s Cultural Council, ארגון ממלכתי במחוז בריטיש קולומביה, נועד לתמוך בתחייתן של שפות, אמנויות, תרבויות ומורשת ילידית. בין היתר, נוצר בארגון "ארגז כלים" שנועד לסייע בזיהויים ובשימורם של מקומות היסטוריים במורשת הילידית, על פי התפיסה שאף שלַרוב מקומות כאלה נוטים להיות אתרים ארכיאולוגיים, ישנם יוצאים מן הכלל.[66] בין היתר, דן "ארגז הכלים" בכשלים בחוק השימור של בריטיש קולומביה HCA)) בכל הנוגע למורשת הילידית. ראשית, על פי חוק זה, אתר מורשת יהא אתר בעל ממצאים ארכיאולוגיים, ולכן אתרים שמהותם היא רוחנית או דתית בלבד אינם אתרי מורשת. החוק אף דורש שכל אתרי המורשת יהיו מוקדמים משנת 1846 – השנה שנבחרה לייצג את הריבונות הקנדית במחוז על ידי בתי הערכאות הקנדיות – אך מנקודת מבט ילידית, אתרים רבים הם בעלי שימוש ומשמעות מתמשכים, ומועד השימוש הראשוני אינו חל עליהם.[67]

נדמה שבהתאם ליחס הלקוני בחוקים הקנדיים, רבים הארגונים הלא רשמיים העוסקים במורשת הבנויה הלא-רשמית, והם שואפים להרחיב את המושגים "מורשת" ו"מורשת לאומית", ביצירת שיח רחב יותר של הקהילות המרכיבות את הזהות המקומית. למשל, ארגון Heritage BC מתייחס מפורשת למורשת "העמים הראשונים" (First People) בפנייתו לאנשי המקצוע "לנסח מחדש את ההקשרים המוכרים והנוחים של עבודתנו. [הארגון] מחוייב למורשת בכל צורותיה. אנו מכירים בכך שיש הרבה ללמוד אלו מאלו, ומתחילים להעריך את מגוון החוויות ואת ריבוי הפרספקטיבות המרכיבים את המורשת של קנדה".[68]

בשנת 2017 פורסם דו"ח ממלכתי על שימור המורשת הקנדית,[69] הטוען כי ביחס למדינות אחרות, קנדה סובלת משם רע בכל הנוגע להגנה ולשימור מורשתה הבנויה. נטען שם שקנדה היא המדינה היחידה מבין חברות G7 שאין בידה חקיקה כוללת המתייחסת למורשת הבנויה ו/או הגנה על מקורות ארכיאולוגיים. באופן ספציפי נטען שם כי ההיסטוריה הילידית איננה מיוצגת בקנדה כיאות וכי יש לקרוא לקהילות השונות להמליץ על אתרים להכרזה במטרה לאזן את המצב.[70] במסגרת הדיונים, עלתה ההצעה לאפשר לקהילות לפעול להגנה על אתריהן בכוחות עצמן[71] וכי בכל מקום יש ליצור מצב שבו "הקהילה הילידית משתקפת במה שמכונה מורשת קנדית".[72]

בין המלצות הדו"ח נאמר שעל הממשל הפדרלי לתמוך ביוזמות של קהילות ילידיות לקביעת אופי ההגנה והשימור של המקומות החשובים להן; להעשרת יכולתן לשמר את המקומות החשובים להן; ולייצג את הפרספקטיבות שלהן בפני מועצת המקומות ההיסטוריים הקנדית (Historic Sites and Monuments Board of Canada). [73] כן הומלץ לתקן את חוק האתרים ההיסטוריים על ידי הוספת נציגים בני האומות הראשונות למועצת הנציגים; וכי על המועצה לערוך רוויזיה מקיפה במדיניות, בקריטריונים ובפרקטיקות של "התכנית הלאומית להנצחה לאומית" כדי שתשלב היסטוריה, ערכי מורשת ופרקטיקות של זכרון ילידיים במורשת הלאומית הקנדית.[74]

בסיכום הדו"ח נכתב כי המקומות ההיסטוריים של קנדה הם מקור גאווה לתושביה והם מסייעים לספר את סיפורה של קנדה ושל אנשיה, ולכן יש לתמוך בהם בחקיקה מסודרת.

מהנעשה באוסטרליה

אתר קדושה אבוריג'ני באוסטרליה

אחת הארצות המובילות שינוי גורף במדיניות השימור היא אוסטרליה. החוק המרכזי לשימור באוסטרליה, The Environment Protection and Biodiversity Conservation Act 1999, מספק הגנה לאתרים עולמיים באוסטרליה; לאתרים לאומיים, ובהם אתרי מורשת לאומיים וכן אתרי מורשת של ה- Commonwealth.[75] מתוקף החוק, נוצרה רשימת המורשת הלאומית, הכוללת "מקומות טבעיים, ילידיים והיסטוריים בעלי ערך מורשת יוצא מן הכלל ללאום (nation)", וכן רשימת המורשת של ה- Commonwealth, המציינת מקומות בעלי חשיבות למורשת הילידית.

בד בבד, מתוארת שם הקטגוריה "מורשת ילידית" כ"חלק חשוב מהמורשת האוסטרלית". על אתריה של המורשת הילידית באוסטרליה נמנים מקומות קדושים ו/או רוחניים, מקומות שבהם נוצר מגע עם תרבויות אחרות, ומקומות בעלי משמעות עכשווית. אתרים אלו מוגדרים על פי חוק נפרד, The Aboriginal and Torres Strait Islander Heritage Protection Act 1984, המאפשר לממשלת אוסטרליה לפעול למען דרישות להגן על אתרים וחפצים ילידיים חשובים, במידה וחוקי המדינה אינם מגנים עליהם כהלכה.[76]

גם באוסטרליה חלים חוקי שימור נפרדים במדינות ובטריטוריות השונות. באוסטרליה המערבית, החקיקה העיקרית העוסקת באתרים ילידיים היא Aboriginal Heritage Act 1972. חוק זה מתייחס למשארים (שרידים) ולאתרים ארכיאולוגיים, וכן למקומות ולאובייקטים המשמשים בהווה.[77] מטרת החקיקה במדינת New South Wales היא לשמר את המורשת התרבותית ולקדם מודעות ציבורית למקומות, חפצים ומאפיינים משמעותיים לעמים הילידיים במחוז, באמצעות The National Parks and Wildlife Act 1974.[78] בקווינסלנד נחקק בשנת 2003 החוק Aboriginal Cultural Heritage, במטרה לספק הגנה סטטוטורית למורשת הילידית בכל רחבי המחוז, גם אם המורשת לא זוהתה בעבר על ידי חוקים אחרים.[79] באוסטרליה הדרומית, החוק Aboriginal Heritage Act 1988 מבקש להגן ולשמר את המורשת הילידית, ונוצר מטעמו מרשם המורשת הילידית, המספק הגנה כוללת לכל המורשת הילידית, גם אם אינה נכללת במרשם. גם ועדה למורשת ילידית הוקמה שם מטעם החוק.[80] בוויקטוריה, מוגנת המורשת הילידית על ידי Victoria Aboriginal Heritage Act 2006. כמו כן, הוקמה מועצה למורשת ילידית כדי לייעץ לממשלת המחוז.[81]

בטריטוריה הצפונית מוגדרים אתרים קדושים על פי Northern Territory Aboriginal Sacred Sites Act 1989 ביחס למשמעות האתר לילידים עצמם; זהו הגורם המכריע.[82] בטריטוריית הבירה האוסטרלית (Australian Capital Territory) מוגנת המורשת התרבותית הילידית באמצעות חקיקה כללית עם התאמות ספציפיות, ובהן [83]Land (Planning and Environment) Act 1991 וכן The Heritage Objects Act 1991.[84] בטזמניה, מקדם החוק The Historic Cultural Heritage Act 1995 את ההגנה והשימור של מקומות בעלי ערך מורשת תרבותית היסטורית. לחוק דגש ארכיאולוגי, ואין בו כמעט הכרה בתפקידו של העם האבוריג'יני בהגנה על מורשתו התרבותית.[85] לאחרונה נעשו בו מספר שינויים במטרה לערב את האזרחים ולהתייעץ בהם בכל הנוגע לענייני מורשת.

למרות השונוּת הנקודתית בין ההתייחסות למורשת הילידית (או האבוריג'ינית, כפי שהיא מכונה לעתים) בטריטוריות ובמדינות השונות, ניכר כי באוסטרליה שמים דגש רב על זיהוייה ועל שימורה. ברמה הלאומית, נכללת המורשת הילידית ברשימות הכלליות. ההבחנה בין המורשות נעשית על מנת להגן על אתרים שעלולים להישמט מההגדרה הכללית. כמו כן, שמים דגש על מועצות של נציגים ילידיים לשם זיהוי והגנה על אתריהם. ערכי האתרים עצמם מגוונים, כאתרים מוחשיים ולא-מוחשיים, היסטוריים, דתיים או רוחניים. כך או כך, על אף שניתן להצביע בקלות על התקופה שבה נוצר המגע בין התרבויות השונות, אין כל ניסיון לתארך את מועד היווצרותו של האתר, תחילת השימוש בו או סיומו. למעשה, אין כל הגבלה עתית על היווצרות ערכם של האתרים השונים או על תקופת השימוש בהם.

סיכום

למן התקופה העות'מאנית ועד היום, ישנם בעלי עניין רבים לתחום שימור המורשת הבנויה בישראל, כפי שמעיד תיאור התפתחותם של חוקי השימור המקומיים. מורשת התכנון הישראלית הקצרה ספגה השפעות עתיות מהלך הרוח הישראלי וכן מתפיסת השימור ועקרונותיו ברחבי העולם. עם זאת, כיום נראה כי למרות הכללתם של קריטריונים אוניברסליים וההתקדמות הכללית בתחום, מדינת ישראל משתמשת בחוקי התכנון והשימור (או בהיעדרם) כהרחבה למטרותיה הלאומיות.

כפי שמראים עבודותיהם של חוקרים, אנשי מקצוע ומחוקקים, תחום השימור בארץ הוא נושא משמעותי הדורש שיפורים מסוגים שונים. סקירה זו הדגישה את הצורך בשיפורים בשלושה תחומים עיקריים: תחום החקיקה, תחום היישום, והחשוב ביותר – תחום הגדרה כוללת המתייחסת לכל תושבי הארץ, בעבר ובהווה. תחום השימור בעולם משנה את פניו ונדרש יותר ויותר אל מכלול אוכלוסיות, תוך התאמת הקריטריונים למאפייניהן השונים, לאופנים שבהם השתמשו בנוף, ולמשארי הבניה. מן הראוי כי אותו שינוי ייעשה סוף-סוף גם כאן, בישראל.

[1]יהושע בן אריה, "החוק התורכי לחפירות ארכיאולוגיות בארץ ישראל – 1884", בתוך: א' שילר וג' ברקאי (עורכים), נופי ארץ ישראל: ספר עזריה אלון, ירושלים תש"ס, עמ' 277.

[2]החוק התורכי לחפירות ארכיאולוגיות, פרק א', סעיף 1, אצל בן אריה, עמ' 280.

[3] שם, עמ' 282-277.

[4]שם, עמ' 279-278.

5 שם, עמ' 277.

6 יהושע בן אריה, "המוסדות הזרים לארכאולוגיה ולחקירת ארץ-ישראל בתקופת המנדט, חלק א'", קתדרה 92, 1999, עמ' 141-139.

[7]ראה אצל: Jerusalem, 1918-1920, Being the Records of the Pro-Jerusalem Council During the Period of the British Military Administration, by Pro-Jerusalem Society Council, John Murray, London, 1921 (Forgotten Books’ App, 2015), Appendix VI: Antiquities Proclamation, pp.78-79.

[8] בן אריה, המוסדות הזרים, עמ' 146.

[9] שם, עמ' 143.

[10] שם, עמ' 156.

[11] שם, עמ' 152.

[12] י' 29.8.2018. י' בן אריה, המוסדות הזרים, עמ' 149 הערה 67. וגם ר' דרייטון, חוקי פלסטינה (א"י), כרך א', 1933

[13] עו"ד גדעון קורן, "חקיקת השימור והרפורמה בחוק התכנון והבניה – פנינו לאן?" אתרים – המגזין, גיליון מס' 2, ספטמבר 2012, עמ' 51.

[14] ראה למשל, Helen Meller, “Conservation and Evolution: The Pioneering Work of Sir Patrick Geddes in Jerusalem, 1919–1925,” Planning History Bulletin 9, 1987, 42–9.

[15] Stanley Waterman, “Pre-Israeli Planning in Palestine: The Example of Acre”, The Town Planning Review, Vol. 42, No. 1 (Jan., 1971), pp. 85-99.

[16]ההבחנה בין השימור של ירושלים לעומת אי-השימור של ערים אחרות בארץ נעשה גם על ידי בן אריה (הערה 1 לעיל), וגם שם, מתוך הקניית זכות ראשונים למודעות שימורית לבריטים. בן אריה טוען כי השלטונות העות'מאניים לא הקפידו על שמירתם של מבנים היסטוריים, כולל חלקים מהחומה, ומציין כי מושלה התורכי האחרון של ארץ ישראל, ג'מאל פאשא, "לא נרתע אף ממחשבה להרוס חלק מהעיר העתיקה כאשר הגה רעיון לפרוץ שדרת רחוב רחבה… לאורך השוק העתיק של העיר ברחובות דוד והשלשלת, אשר תוביל להר הבית… רק הכיבוש הבריטי של העיר… הם שהביאו לשמירתה ולשימורה של העיר העתיקה וסביבתה" (שם, עמ' 279). אך כאמור, מה שלא התירו הבריטים בירושלים, התירו בערים עתיקות אחרות.

[17] חוק העתיקות, התשל"ח-1978, ס"ח 885

[18] חוק רשות העתיקות, תשמ"ט-1989, ס"ח 2331

[19]חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, ס"ח 307

[20] קורן, עמ' 52.

[21] חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, תוספת רביעית – תכנית לשימור אתרים

[22] קורן, עמ' 53.

[23] חוק גנים לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה, תשנ"ח-1998, ס"ח 1666.

[24] דוח מבקר המדינה, דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 2005, שימור אתרים ומבנים, עמ' 2.

[25] אתרים לאומיים בישראל, תנאי סף וקריטריונים להכרזה, המשרד להגנת הסביבה, 2013. כניסה אחרונה 15.10.2018.

[26] משרד האוצר, מנהל התכנון, תמ"א/21 תכנית מתאר ארצית – אתרי מלחמת העצמאות, 1980, עמ' 8-7.

[27] דוח מבקר המדינה, עמ' 58.

[28] תוכנית מתאר ארצית משולבת לבנייה, לפיתוח ולשימור מס' 35 לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה 1965, עמ' 40; 21.

[29] קורן, עמ' 56-55.

[30] משרד ראש הממשלה, פרוייקט תמ"ר – מתווה פעולה לשיקום והעצמת תשתיות המורשת הלאומית והעתצמתן,התש"ע 2010 (27.8.2018).

[31] צבי האוזר, 17.2.2010, שם.

[32] ניהול מערכתי של השימור: שימור המורשת הבנויה ברשות המקומית, ספרית יהודה דקל, מועצה לשימור אתרי מורשת בישראל, תשע"ו-2016, עמ' 16.

[33] האמנה למורשת עולמית והנחיותיה, אונסקו, 2005 (27.8.2017)ׁׁׁ.

[34] שחור ושמיר-שנאן, שם.

[35] Recommendation on the Historic Urban Landscape, UNESCO 2011 (27.8.2017)ׁׁׁ.

[36]קורן, עמ' 54.

[37] שם.

[38] קורן, עמ' 56.

[39] גדעון אבני, "היש להחיל את חוק העתיקות על נכסי תרבות שנעשו למן 1700?" באקדמיה איגרת נובמבר 2001, עמ' 18.

[40] שם.

[41] דו"ח מבקר המדינה, 2005.

[42] שחורי ושמיר-שנאן, עמ' 42-39.

[43] קורן, עמ' 53; שחורי ושמיר-שנאן, שם.

[44] שם.

[45] שחורי ושמיר-שנאן, עמ' 42-39.

[46] קורן, עמ' 56.

[47] שחורי ושמיר-שנאן, שם.

[48] דוח מבקר המדינה, עמ' 3.

[49] קורן, עמ' 53.

[50]בעקבות הדוח, נעשתה עבודת עומק במשרד הפנים במטרה לעודד הקמת ועדות שימור ברשויות מקומיות רבות, אשר נחלה הצלחה לא מעטה. שיחה עם אדר' לינור לנקין, יוני 2018.

[51]דו"ח מבקר המדינה, עמ' 4.

[52] דוח מבקר המדינה, 2005, עמ' 58-57.

[53] ראיון עם אדר' גיורא סולר, ירושלים 21.5.2018.

[54] כרטסת שימור, תכנית אב ירושלים 1968. https://www.jerusalem.muni.il/Residents/PlanningandBuilding/conservation/Pages/ShimurOld.aspx 27.8.2018

[55] אביה השמשוני, ציון השמשוני ויוסף שביד, תכנית אב ירושלים 1968 כרך א', עיריית ירושלים, 1972, עמ' 141-140.

[56] מחלקת שימור, עיריית ירושלים, רשימת אתרים לשימור ירושלים: מתודולוגיה לבחינה והערכת האתר (27.08.2018).

[57] סולר, שם.

[58] שיחה עם ירמי הופמן, 28.5.2018.

[59] הופמן, שם.

[60] המושג לקוח מתוך מאמרו של ניל סילברמן (Silberman) “The Tyranny of Narrative: History, Heritage, and Hatred in the Modern Middle East”, University of Massachusetts Amherst, January 27, 2010 חששו של סילברמן הוא שנרטיב לאומי מועדף גורם לבחירה שרירותית בעובדות (ובאתרים) התומכות בה.

[61] קורן, עמ' 51.

[62] Sylberman; Hyojung Cho, “Conservation of Indigenous Heritage in the United States: Issues and Policy Development”, The Journal of Arts Management, Law, and Society Volume 38, 2008 – Issue 3, Pages 187-204; Marcus Colchester, “Conservation Policy and Indigenous Peoples”, Cultural Survival Quarterly Magazine, March 2004.

[63]Government of Canada, Care of Objects and Collections, https://www.canada.ca/en/conservation-institute/services/care-objects.html.

[64] שם.

[65]HeritageBC, https://heritagebc.ca

[66] First People Cultural Council, Heritage Toolkit, http://www.fpcc.ca/culture/heritage-toolkit

[67] Alexa Walker, “New First Nations Heritage Planning Toolkit Released in British Columbia”, Intellectual Property Issues in Cultural Heritage: Theory, Practice, Policy, Ethics, Jun 19, 2013 https://www.sfu.ca/ipinch/news/ip-and-cultural-heritage-news/new-first-nations-heritage-planning-toolkit-released-british-colu/

[68] Heritage BC, First Peoples’ Heritage, https://heritagebc.ca/resources/first-peoples-heritage/

[69] PRESERVING CANADA’S HERITAGE: THE FOUNDATION FOR TOMORROW Report of the Standing Committee on Environment and Sustainable Development Deborah Schulte, Chair, DECEMBER 2017 42nd PARLIAMENT, 1st SESSION.

[70] שם, עמ' 156.

[71] שם, עמ' 160.

[72] שם, עמ' 162.

[73] שם, המלצה 15.

[74] שם, המלצה 17.

The Ausrealian Government, Department of the Energy, EPBC Act, http://www.environment.gov.au/epbc/about [75]

[76]Aboriginal and Torres Strait Islander Heritage Protection Act, 1984(Australia)

[77]Aboriginal Heritage Act, 1972 (Australia)